СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: СОЦИОЛОГИЧЕСКИЙ ПОДХОД
Переход в России к долгосрочному циклу планирования социально-экономического развития и оформление системы государственного стратегического планирования принципиально изменили содержание функции государства по стратегическому управлению – развитие общества. Разработка и утверждение документов стратегического планирования на всех уровнях управления становится определяющим процессом в замещении прежних механизмов регуляции на новые механизмы рационализации общественных отношений – стратегии, национальные проекты и т.п. Правовое оформление сложившейся в стране системы стратегического планирования – принятие в 2014 году федерального закона о государственном стратегическом планировании – спровоцировало взрывной рост количества участников (24 000), документов стратегического планирования (55 018) и числа уникальных показателей (450 000), фиксируемых в 2020 году федеральной информационной системой стратегического планирования. В результате: производство стратегий становится самодостаточным процессом в системе государственного управления, а расширение спектра уникальных показателей неизбежно ведет к ошибкам в расчётах и прогнозах, утрате референтов социальной действительности. Закономерно, что действия органов власти в области долгосрочного развития страны и ее регионов имеют непредвиденные следствия. Продолжающийся рост территориальных диспропорций социально-экономического, социокультурного развития городов и регионов России, разбалансированность социальной системы, деградация её отдельных элементов и подструктур, размывание нормативно-ценностного конструкта, поддерживающего устойчивость и интегрированность российского общества являются следствием политики и действий органов власти по стимулированию процессов экономического роста и модернизации общества.
Государство, исходя из собственного видения проблем, имеющихся ресурсов и способности публичной власти устанавливать правила, создаёт искусственную, удобную и привлекательную для себя систему связей и отношений в управлении, которая способна не обращать внимания на многие естественные процессы жизнедеятельности общества. Так при значительном количестве документов стратегического планирования – 55 018, охватывающих все уровни управления и сферы жизнедеятельности общества, население дистанцировано от их реализации, остается в пределах краткосрочных планов. Отдаленность государства от интересов и ожиданий основной массы населения становится препятствием для мобилизации общественной энергии на достижение планируемых результатов развития общества и страны в долгосрочной перспективе.
Мы определяем стратегическое управление как высшую функцию государства, которая реализуется посредством определенного вида управленческой деятельности – стратегическое планирование, и оцениваем противоречия, проявленные в общественных отношениях, как неуправляемость общественных процессов, что свидетельствует о нарастании неадекватности функционирования действующей системы государственного стратегического планирования внутрисистемным трансформациям и сложности современного российского общества.
Для разрешения проявленного в российском обществе противоречия автор предлагает вариант оптимизации структуры, организации и функционирования органов власти, административно-правовых форм и средств в системе государственного стратегического управления, в основе которого новая социологическая теория управления.
Разработанная автором теоретико-прикладная социологическая модель государственного стратегического управления предусматривает разделение функций государственного стратегического планирования и стратегического управления. Совокупная компетенция субъектов управления реализуется в комбинированной структуре государственного стратегического планирования в форме технологизированного процесса. Технологический процесс обеспечивает единство процедур разработки, синхронизации и реализации стратегий и национальных проектов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях управления, включает уровни принятия политических и управленческих решений, основывается на приоритете цифровизации государственного управления.
Отдельные составляющие государственного стратегического управления уже имеют нормативное закрепление, в части процессуальной и процедурной составляющей исполнительно-распорядительной деятельности, концентрируясь исключительно на вопросах стратегического планирования. Но позитивное право не располагает единством подходов к понятию, системе, механизмам государственного стратегического управления, представленного в социологической традиции как особый тип социального взаимодействия, коллективное социальное явление. В максимальной степени реализовать потенциал новой парадигмы управления и механизмов регуляции возможно при условии соответствующего правового закрепления модели в системе государственного управления.
В презентации представлена социологическая интерпретация проблем управления и решения 4 научных и практических проблем государственного стратегического управления:
– организованность системы государственного стратегического управления,
– функциональная пригодность стратегий как механизма рационализации общественных отношений,
– адаптация структуры, функций и методов стратегического государственного управления к условиям различной темпоральности социально-экономического и социокультурного развития городов и регионов России,
– технологизация процесса государственного стратегического планирования и синхронизация стратегий на федеральном, региональном и муниципальном уровнях
В основе данных решений лежат эмпирические и теоретические обобщения, которые позволили нам построить рабочие онтологии и теоретически объяснить механизмы, генерирующие явления управления, процессы социальной трансформации и развития общества. Приведем их.
Субъекты государственного стратегического управления (органы власти, научные, консалтинговые организации, обладающие предписанным или приобретенным качеством субъектности) и участники процесса, управленческая инфраструктура как элементы системы выделены по признаку «отношение к стратегическому управлению». Организация государственного стратегического управления определяется соответствующей диспозицией элементов и конкретным, доступным для них набором действий и взаимодействий.
Именно взаимодействие, а не количество субъектов, (как было показано выше) выступает интегрирующим фактором, посредством которого происходит объединение элементов в конкретный тип целостности – социальный механизм – систему государственного стратегического управления. Это подтверждает, что в социальной реальности мы имеем дело с коллективным социальным явлением, в воспроизводстве которого участвуют все социальные субъекты.
Воспроизводство осуществляется в форме двух взаимозависимых процессов. Целенаправленно организованных органами власти и спонтанных социальных процессов, формируемых активностью населения. Возникающие в системе государственного стратегического управления социальные взаимодействия и отношения, спонтанные и организованные социальные процессы канализируются через: – пространственные (территориальные единицы, локальные сообщества), – временные (социальное время, асинхронность развития локальных сообществ и территориальных единиц), – пространственно-временные (динамика общественных изменений, развитие регионов и макрорегионов) и функциональные (органы власти, социальные институты) структуры.
Различия и содержание этих структур определяются состоянием локальных сообществ, уровнем социально-экономического и социокультурного развития городов и регионов России.
Существование данных структур подтверждено эмпирическими данными. Имеющиеся в нашем распоряжении данные показывают, что
– на низком и ниже среднего уровнях модернизированности региона, при условии небольшого улучшения социально-экономической ситуации население склонно более высоко оценивать достижения;
– при переходе от среднего уровня развития региона к высокому роль документов стратегического планирования становится менее значимой;
– в регионах со средним и высоким уровнем развития исключительно экономически обоснованные стратегии, инфраструктурные проекты развития не будут иметь ожидаемой поддержки со стороны населения.
Фиксируемые нами факты указывают на рекурсивный механизм развития (от достигнутого). Это означает, что внешнее для региона управленческое воздействие – федеральных органов власти – не будет иметь точно определенного результата как в линейной связи «стимул–реакция», он всегда опосредован сложившейся на уровне региона, макрорегиона системы социального управления, а также доступными для органов власти функциями и механизмами регуляции.
В масштабах страны динамика государственного стратегического управления и распределение совокупной компетенции органов власти по стратегическому управлению описывается формулой
хк+1 = Ф(хк, µ).
Оператор эволюции – Ф – это механизмы регуляции (институциональное, нормативно-ценностное управление, проектное управление, менеджмент) и методы воздействия (прямое, регулятивное, резонансное). В нашем случае, определение базового основания для выбора оператора эволюции Ф – это и есть решение задачи адаптации структуры, функций, методов государственного стратегического управления к состоянию современного российского общества.
Соответственно.
х1 – базовый уровень модернизированности, социокультурного развития региона, сложившаяся система социального управления.
µ – допустимость новаций для локального сообщества, достижимость планируемых результатов на территории города / региона, общегосударственные и геополитические следствия их развития.
По сути, мы получили социологическое обоснование стратегии последовательной модернизации российского общества и механизма её реализации на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Отсюда же выведены общие условия декомпозиции структуры, функций и механизмов регуляции, правило иерархического упорядочения и распределения компетенций органов власти по стратегическому планированию и управлению.
Так как система государственного стратегического управления является производной организованных и спонтанных социальных процессов, рассмотрим второй элемент и механизм формирования субъективного фактора в управлении.
Здесь получен один из ответов на вопрос о функциональной непригодности стратегических документов: государственная стратегия – это приоритеты, цели и задачи развития, а план – это действия органов власти. В социальной действительности, наоборот.
На поверхности общественной жизни индивидуальные жизненные стратегии проявляются в форме неформализованных, слабоощущаемых спонтанных процессов. Выделить их и описать позволяет типичность ценностных установок и моделей поведения, усвоенных в процессе социализации. То есть, явления планирования и реализации людьми собственных жизненных планов складывается и развивается под влиянием нормативно-ценностного конструкта конкретного общества и той социальной группы, к которой принадлежит индивид. Это определяет социальный контекст стратегирования, а описанный социологический факт получил рабочее название социальное стратегирование.
На большом массиве данных эмпирических исследований «жизненных планов» и «жизненных стратегий» нами обнаружены социальные группы, которые обладают устойчивостью в реализации собственной стратегии как в условиях стабильности, так и в условиях реформ. Эти группы формируют процессы-потоки. Процессы-потоки также формируются под влиянием политики и конкретных программ, реализуемых органами власти. Например, развитие Севера в советский период или реформа высшего образования в 90-е годы, Национальная технологическая инициатива, цифровая экономика в настоящий время.
Масштаб социального стратегированя соответствует формам социальной целостности (локальное сообщество, социальная группа, общество) и сопоставим с уровнями стратегического планирования: муниципальный, региональный, федеральный и отраслевой.
Таким образом, мы имеем описание двух однопорядковых явлений со схожими структурами развертывания, что позволяет при определенных условиях обеспечить операциональную замкнутость организованных и спонтанных социальных процессов в системе государственного стратегического управления.
Конкретизируя процесс взаимодействия граждан и органов власти, рассмотрим функциональные диспозиции и характеристики социальных групп по отношению к органам власти и управления: противники, сторонники, серединники.
Полученная нами характеристика групп по показателям: электоральной и общественной активности, использованию ИТ, личностных качества, тревожности и т.д., позволили сделать неожиданный вывод.
Сторонники – наиболее чувствительная группа к действиям органов власти. Лояльность к органам власти проистекает не из уверенности в правильности политики и действий властей, а из опасения того, что любые нововведения и реформы власти потребуют дополнительных издержек, необходимых для поддержания и без того не высокого социального статуса, экономического положения семьи и сложившихся отношений.
Серединники – особенность позиции группы заключается в дистанцировании от крайностей. Члены группы обладает высокой коммуникативной и общественной активностью, существующая социально-экономическая, политическая ситуация в стране и ситуация социальных преобразований являются для них приемлемыми с точки зрения реализации собственного жизненного плана. Полагаем, это та социальная группа, которая проявляет устойчивость в реализации жизненной стратегии, формируя процессы-потоки.
Выделяемые группы достаточно весомы, чтобы их не учитывать в деятельности органов власти. Между тем, есть еще нечто важное, что следует учитывать при осмыслении содержания взаимодействия в области стратегического управления.
Проблематизация управления и политики государства дает нам новую картину. Чувствительные для населения проблемы в здравоохранении, образовании, экономике и соответствующая политика государства – формируют в каждом случае новую социальную целостность. В состав которой входят и противники, и сторонники органов власти, и серединники, все вместе образуя социальное тело конкретной проблемы. Выделяемая социальная целостность чувствительна к политике государства, действию / бездействию органов власти, поскольку проблема персонально значима и на ее разрешение будут направлены действия человека, эмоции, деньги, время и другие ресурсы.
Считаем, что совпадение стратегии с ожиданиями социальных групп и предполагаемая этими группами величина издержек или выгод определяет включенность социальной группы в общий процесс. Следовательно, стратегии выполняют регулятивную функцию, если корреспондируются с социальным стратегированием. Характеристика группы серединники, которая является частью вновь образованной социальной целостности (по признаку персонифицированной проблемы), дает основание полагать, что именно она способна выступить мощным движителем общественных изменений в той или иной сфере жизнедеятельности общества.
На уровне социетальной системы определено 5 системосодержащих пространств «переходов»: обучение, работа, семья, реализация прав и обязанностей, здоровье (по признаку персонифицированной проблемы), имеющих функциональное значение для воспроизводства общества, поддержания социального порядка и стимулирования процессов общественного развития. Значимость предоставляемых обществом и государством условий и ресурсов в границах пространства «перехода» состоит в том, что их набор и конфигурация приводит к изменениям в количестве затрачиваемой энергии, ресурсов и времени для освоения социального пространства, получения результата собственной активности при реализации жизненного плана. А как следствие, увеличение / снижение темпа социальных трансформаций и развития российского общества.
В границах системосодержащего пространства регулятивные функции выполняют: система социальных институтов и нормативно-ценностный механизм. Они представляет собой порождающие правила и ресурсы направленной индивидуальной и коллективной деятельности – задают инвариант социальных взаимодействий и отношений. Индивидуальность, различные модели поведения, усвоенные индивидом и социальной группой в процессе социализации, будут реализованы как варианты жизненных стратегий.
На эмпирических обобщениях нами реконструированы формы социального пространства и доказано ее изменение под влиянием нормативно-ценностного механизма / различных идеологем. На основании чего утверждаем, что задаваемый нормативно-ценностным механизмом и системой социальных институтов инвариант поведения, модель социальных взаимодействий, актуальных в определенное время и в определенном социальном пространстве, проявляется посредством подобных практик в естественных процессах жизнедеятельности и как память фиксирует модель поведения коллективных субъектов.
Математические когнитивные модели процессов социальной самоорганизации, позволяют провести серьезный анализ прогностической способности социологического подхода в описании социальной реальности и в изучении восприимчивости выделяемой социальной целостности к управленческому воздействию, в прогнозировании результатов и следствий вмешательства в естественные процессы жизнедеятельности общества.
Таким образом, выбранная стратегия исследования, полученные эмпирические данные и теоретические обобщения обеспечили подтверждение основных положений социологического подхода к организации государственного стратегического управления. Разработанные нами методы: конструирования системосодержащего социального пространства, формализации спонтанных социальных процессов, позволяют определить набор мер управленческого воздействия, которые в ходе реализации способны запустить и удерживать процессы социальных трансформаций в приемлемых для общества параметрах: качества, свойства, объема и масштаба.
Специфика стратегических решений органов власти выражается в вопросе о возможности и степени их опоры на информацию, поступающей со всех уровней социальной системы. Важное в иерархической структуре государственного стратегического управления – это способы, посредством которых лица, принимающие решения, картографируют и откликаются на происходящее, а также их способность упорядочивать информацию и отслеживать результаты собственных решений. Множественность, существующая в проявлении социального, множественность наличной актуальной информации указывает на нестабильность оснований для принятия стратегических решений. Выполнение условия рациональности принятия решений представляет самостоятельную проблему для органов государственной власти, так как запрос на информацию о социальной действительности – это результат отдельного управленческого решения. Из самого факта использования органами власти федеральной информационной системы стратегического планирования не следует вывод о том, что обозначенная проблема преодолена.
Преодолеть существующий разрыв в инструментах получения знания и информации о социальной реальности позволяет объединение потенциала социологии управления, социологического инструментария и ресурсов распределенных ситуационных центров органов власти. В целях подготовки политико-управленческих решений и документов стратегического планирования значительные объемы информации, структурированной под определенную аналитическую социологическую модель социальной реальности, могут быть получены и обработаны в условиях информационной среды ситуационного центра с участием экспертных групп, мультидисциплинарных научных коллективов.
Особый вопрос организации и функционирования целостной системы государственного стратегического управления – кадровое обеспечение и задача повышения квалификации государственных гражданских служащих, подготовки аналитиков и организаторов экспертной деятельности в условиях информационной среды распределенных ситуационных центров.